建制村合并后村级治理困境的调研报告

——以湖南省衡阳市调研为基础

作者：于斌、陈佩、石慧、彭湘容    访问量：8916     文章来源：——以湖南省衡阳市调研为基础     发布时间：2020-09-09    【字体：大 中 小】

党的十九大作出了“乡村振兴”重大战略部署。在中国特色社会主义新时代，农村是一个可以大有作为的广阔天地，也迎来了难得的发展机遇。2016年底湖南省完成了513个乡镇，16069个建制村的合并，其中衡阳市合并的建制村达到2576个。所谓“建制村”是指经过法定程序批准设置的村落，在一定程度上与行政村同义。它与自然村有所区别。自然村是由地理环境、姻亲族群等因素而自发聚集形成的村庄。随着农村经济社会发展需要，全国一些省份陆续进行了建制村区划调整。建制村合并无疑具有正确的政治逻辑且发挥了显著的积极效应。但是，并村之后村级治理出现的困境与问题亦不容忽视。

一、建制村合并后村级治理的困境表现

（一）融合难题“悬而未决”

1.村班子成员难融合

受职数影响，并村后一部分村干部离任，一部分任职于新村。有的人自认为合并前是村里“一把手”，并村后却成了一般工作人员，而曾属同一层级的其他村的干部却成了新村的负责人，心中感到失落，进而不服气、不甘心，“面和心不和”。并村后的班子成员大都来自合并前的原村干部，基本上是“老资格”，在原村有相当的影响力。这些“老资格”在磨合期间因思想观念、性情脾气、处事方法的差异而闹矛盾的在一些地方也不少见。还有的村干部为巩固自己原有“地盘”，在处理群众纠纷和矛盾协调时，往往会偏向原村的村民。如此一来，平常看似相安无事的村级领导班子实则冲突隐发或各自为政。调研中，S县T村的村长直言：“村里有些地方、有些事，我基本上插不上手，说不上话”。

2.村干部与村民难融合

合并前，村干部与村民之间居家距离相差不远，来往相对密切，彼此较为熟悉。并村之后，村域面积大为增加，所辖村民人数激增。例如，H县D村由6个村合成，现全村面积27.2平方公里，辖1168户、5168人，54个村民小组。其他合并村也至少由2个及以上村合成，村民数量从1000人左右到5000人不等。根据上级文件精神，新村支“两委”的成员一般在7人左右，最多不超过9人。平时繁忙的村务工作已让多数村干部倦态满容，再很难有充裕的时间和精力对村民情况一一熟悉和了解。调研发现，H县D村的村干部普遍只对原村民熟悉，对于合并过来的其他村民大多陌生，好一点的能将人与名字对上号，差一点的连名字都叫不上。同样，村民也多对原村干部熟悉，而且他们对新村的其他干部主动接触的积极性不高。

3.村民之间难融合

在计划经济时代，尤其是合作社和生产大队时期，村民劳作在一起，互相熟悉。日常生活中若一户村民家里有红白喜事，同村的人会前来帮忙或吃喜酒。并村之后，村域面积大了很多，一些村民居住距离相隔十几甚至几十公里。彼此互不熟悉，生产与生活也没有太多交集，社会关联度低。尽管同属一个村，但这种“熟人社会”已被打破，代之的是“半熟人社会”或“公众社会”。村民对新村的认同感、归属感较低。无论是对S县T村，还是H县D村的村民访谈都发现这一问题。村民从内心上还没有产生同村人的情感认同，依然保持原村的身份标识。加之合并前，各村的经济发展状况存在差异。并村后尽管已合账，但是在涉及村集体资产处置和村集体收益分红时，一些村民的身份界限意识尤为强烈。

（二）便民服务“力不从心”

1.服务半径扩大导致部分群众办事不便 

农村住房多成散落型分布。并村之前，村民到村部办事行走的路程和花费的时间尚在可接受范围内。合并之后，村域面积大增，新村部选址综合各方面因素考量，不一定都处于全村的地理中心位置，这给部分群众办事的确带来不便。合并后的H县D村有27.2平方公里，村部还算靠近中心位置，但是部分村民来村里一趟，来回就有近10公里。S县T村面积18.6平方公里，但村部不在中心位置，偏远的村民到村部开会，骑摩车来回需要近2个小时的车程。

2.服务需求增多导致村干部的工作量超负荷

并村后村支“两委”人数普遍控制在5至9名。H县D村的班子成员共7名，村民小组长54人，这61人服务的村民人数超过5000人。S县T村班子成员5名，村民小组长23人，服务村民人数近3000人。村庄合并后，村务工作量加大。村干部除了要对村民身份证、户口本的变更信息进行采集、核对和上报，对村界牌、界碑要及时重立等过渡性工作外，还要对党建、精准扶贫、信访维稳、环境整治等日常性工作保质保量完成。并村后，村情变得更复杂。村民之间、村民小组之间利益纠纷和矛盾多复杂而敏感。总体上，并村后，村干部的工作量的确增加了许多。倘若再加上遇到突发情况或者紧急事项，村干部基本上难得睡个好觉，吃口热饭。

3.服务设施滞后导致村务工作开展受限

并村之前，经党支部“五化”和便民服务点规范化建设，各村部的硬件设施基本上能支撑村务工作的开展。并村之后，党员人数和村民代表数量大幅增加。合并后的H县D村有152名党员，322名村代表。村办公点是合并前一个村的村部，以现有的硬件条件难以正常召开党员大会和村民代表大会。若必须召开大会，须借用附近一个小学的操场坪并且在周末天气良好的情况下进行。S县T村位于山区，村部没有智能化办公终端，村民要办理或查询一些事项，要花上半天或一天的时间跑到镇上或县里才能完成。

（三）发展之路“迷雾重重”

1.发展共识难取得

并村前，原各村的发展不平衡、不协调，村集体经济“底子”参差不齐。合并之后，村干部之间，村民之间的发展理念存在差异和分歧。有人提出要“往东走”，有人却要“朝北去”，双方各执一词，谁也说服不了谁。部分村干部心怀“小算盘”，要么想方设法将“好处”往原村倾斜，要么极力不让他人插手自己曾任“一把手”的片区事务，造成班子内耗严重。一些村民因担心“折老本”，对村级发展项目犹豫徘徊，摇摆不定。

2.发展资金难筹措

村级公共项目的发展资金一方面来自上级的转移支付，另一方面来自村内自筹。并村之前，村干部与村民之间以及村民相互之间熟悉和了解。出于信任和直接受益，村里提出基础设施建设等公共发展项目较易获得支持，资金筹措比较顺畅。并村之后，村域面积变大，村民对新村的归属感尚未强化，对村干部熟悉度不高，信任感不强，因此参与村级发展项目的积极性不高。

3.发展项目难推进

并村之后，村集体发展的舞台和前景理应更广阔，发展条件理应更充足和便利。然而，部分合并村却在项目发展中受到掣肘。有宗族势力的干扰。一些人为了在项目中获得更多、更大的利益，利用宗族势力的影响提升话语权。一旦自身利益受损，便煽动宗族成员进行破坏性活动，阻扰项目推进。并村后，村内的姓氏大族都不想甘拜下风，“掰手腕”的往往有之。有离任村干部暗中使“绊子”。部分离任村干部利用自己在原村的影响力，挑拨村民与新村委干部关系，阻碍项目推进。

二、建制村合并后村级治理困境的成因剖析

（一）主观原因

1.村干部思想认识存在偏差

俗话说：“村看村，户看户，群众看干部”。并村后，有些村发展红红火火。反观部分村出现这样或那样的问题，主要症结还是在于村干部的思想认识偏差。其一，大局意识缺乏。一些村干部看问题、处事情不是从全村的整体利益出发，而是个人主义、本位主义突出，小农思想严重，夜郎自大，自以为是。其二，奉献精神缺失。个别村干部遇到有“油水”的好事，争着抢着干；碰到吃苦受累的差事，或者让个人利益、“小圈子”利益受损的事情，唯恐避之不及。其三担当意识匮乏。一些村干部面对合并后的复杂村情，怕伤和气，失面子，丢选票，不敢较真碰硬，缺乏公正之心和凛然之气。其四，进取精神淡薄。一些村干部只求安稳度日，不愿带领村民开辟新路子，干出新事业，闯出新天地。

2.村干部治理能力存在不足

并村之前，一些村干部依靠沾亲带故的邻里关系还能勉强处理村级事务。但是，并村之后，面对村情的复杂，村务的繁杂，不少村干部越发感到吃力。村干部的能力不足短板日益频现。一是科学发展本领不足。部分村干部要么等、靠、要，要么生搬硬套，不善于整合和发挥新村优势，难以带动村民共同致富。二是群众工作本领不足。有的村干部在并村后面对村民的不熟悉、不信任，不知道怎样拉近与村民的心理距离，不知道如何提高村组织的凝聚力和感召力，只是一味地以指令性方式对待村民，结果造成干群关系的对立。三是驾驭风险本领不足。并村之后，部分村干部面对由历史恩怨、人情纠纷、利益冲突等交织而成的复杂矛盾以及随时可能爆发的群体性冲突而感到惊慌失色，束手无策，缺乏风险化解与驾驭能力。四是依法执政本领不足。一些村干部缺乏法治理念和法治思维，处理事务愣头愣脑，简单粗暴。

（二）客观因素

1.传统乡土文化的惯性影响

费孝通先生曾指出：“从基层上看去, 中国社会是乡土性的”。中国长期处于农耕社会。农耕文明在我国历史悠久而又根植深厚。它与海洋文明和游牧文明显著的不同之处在于持久的稳定性。根据费孝通的研究分析，“乡土性”最突出的表现在于人与空间关系的弱流动性。这也是“熟人社会”得以形成的逻辑底蕴。回溯长时段的中国乡村历史，除了战争、饥荒等影响大规模的人口迁徙和流动以外，中国农村基本上以自然村的形态发展。并村之后，村的涵义和范围超出了村民原有的情感认知，客观上需要假以时日的乡土情感重新连线。

2.村域合并后的制度供给滞后

湖南之所以能在全省范围内顺利开展大规模的村镇合并，除各级领导高度重视和精心部署外，还与周密的配套性制度出台相关。但是，之前的制度设计主要是确保村镇区划调整能够平稳、迅速完成。并村之后的乡村治理制度供给存在一定程度滞后。尽管村级层面强调自治，但是健康有序的基层民主自治离不开良好制度保障。譬如，并村后，村级财务管理、人事安排、资产处置等都亟需有效的制度规范与引导。

三、建制村合并后村级治理困境的破解之道

（一）加强村级领导班子和农村党员队伍建设

1.建强村级领导班子

村党组织是党在农村的基层组织，是党在农村全面工作和战斗力的基础。并村后的治理困境破解之道首要在于建强村级领导班子。第一，要增进村级领导班子团结。团结才能产生凝聚力、战斗力。真正的团结不是表面一团和气，背后却各自为政。要以严肃地批评和自我批评达到团结的目的。村委主要负责同志首先要带头批评，严格自我解剖，认真查摆问题。村班子成员之间要开展真诚的谈心谈话，敞开心扉，消除认识误会和解开思想“疙瘩”。第二，要强化村干部的党性意识。村干部思想境界高低和处世格局大小对村民有重要而直接的影响。要强化村干部的政治意识、大局意识，引导村干部从党和国家的全局高度，从促进全村发展的整体角度出发，摒弃狭隘思维；要强化村干部的宗旨意识，引导村干部乐于奉献，甘愿吃亏，一心一意谋全村发展，聚精会神抓村级建设，充分发挥先锋模范作用，做到全心全意为村民服务。第三，要强化村级班子考核。相关组织、纪检监察部门要对村级领导班子进行“体检”，对换届后的村级班子要开展“回头看”，发现软弱涣散，内耗严重的村党组织要进行严肃整顿，对那些不愿为、不敢为、不真为、乱作为的村干部要严肃依规依纪处理。

2.提升农村党员队伍能力水平

农村党员队伍是村级治理的骨干力量。并村以后，村情复杂，事务繁多，亟需大力提升村党员队伍能力水平。一要提升农村党员学习本领。通过加强村级图书室建设等多举措引导村党员在农闲时段爱学习、会学习、能学习。二要提升农村党员科学发展本领。积极支持农村党员发挥专长，整合资源，在家门口搞创业，带动村民共同致富。三要提升农村党员群众工作本领。通过党员积极引导村民破除封闭思维，消除误解隔阂，增进村民团结，增强村党组织在村民中的感召力。四要提高农村党员依法执政本领。督导村干部加强法规党纪的学习，增强法治思维，遇事找法，办事依法。

（二）推进乡村治理制度化建设

1.完善制度供给

并村以后，单纯依靠经验、人情等非理性方式和手段进行村级治理越来越难以为继。制度化建设是乡村治理的必然之路。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进村级治理的指导意见》对现代乡村社会治理体制进行了总体架构，对乡村治理体系和治理能力现代化的总体目标进行了原则定向。接下来，各地要根据农村的实际情况，对现代乡村治理体制进行精细化制度完善。譬如，完善制度供给以促进村级人、财、物的衔接通畅、保障有力；完善相关的制度规范农村社会组织发展，积极引导农村宗族宗祠力量发挥正能量。

2.强化制度执行

制度的生命和权威都在于执行。合并后的村都属于大村范畴，村广人多，倘若不照制度行，不按规矩办，会对村级治理带来诸多消极后果。首先，要强化村干部、党员的制度意识，引导村干部、党员模范遵守制度，严格执行制度，对于违反村级管理制度的不良现象，要一视同仁进行公平公正处理。其次，要带动全体村民自觉遵守制度，共同维护制度，构建共建共治共享的乡村治理格局。

（三）积极推动村内融合  

1.以产业兴旺的共富之路推动村内融合

满足村民对美好生活的向往既是村干部、党员的奋斗目标，也是推动村内融合的关键之举。瞄准产业兴旺之路不仅能让村民的“钱袋子”鼓起来，还能让“捉襟见肘”的村级财政状况好起来，有效化解村级公共项目建设“无米之炊”的窘况，进而为村民提供更方便、舒适的村级公共服务。并村之后党和国家为农村产业现代化发展创造更宽广的舞台和提供了更便利的条件。当前重点是要立足村域实情，整合村级资源，科学谋划，精心施策，走全体村民共同受益的产业发展之路。

2.以丰富的群众文化生活推动村内融合

尽管村民对新村的情感归属需要时间积淀，但是可以积极创造条件缩短村民心理认同时间，加速情感认同进程。丰富的群众文化生活是增进村民互动的重要纽带，也是推动村内融合的重要举措。例如，在全村范围内开展“好媳妇”、“好婆婆”等文明评比活动，让优秀人物事迹和传统美德在全村得到宣传与弘扬。再比如，举办村级农村趣味运动会或重要节日联欢会，让村民在趣味中收获快乐，在表演中展示才艺。总体上，通过举办既不挥霍浪费钱财又让村民喜闻乐见的文化活动，有利于加速村内融合，增进村内团结。

    总之，实施建制村合并是优化农村空间布局，促进农村经济社会发展的正确之举，利大于弊。尽管并村后村级治理出现了一些问题和困境，但是远远不构成质疑建制村合并的理由。关键是要重视并村之后村情的新变化，村级治理的新问题，抓住症结，精准施策，促进乡村社会建设更加充满活力、和谐有序，不断增强广大农民的获得感、幸福感、安全感。

                     中共衡阳市委党校    于斌、陈佩、石慧、彭湘容