摘要：随着衡阳市创业环境的不断改善，越来越多的农民工选择返乡创业，如何更好的服务于农民工返乡创业已成为衡阳市政府的重中之重。针对衡阳市农民工返乡创业政策实施中存在的问题，从服务支持政策、财政贷款政策、税收优惠政策、土地利用优惠政策和财政支持政策五个方面构建了衡阳市农民工返乡创业政策体系的SWOT分析框架。本文提出了优化和支持农民工返乡创业的政策内容，完善政府行政执法，促进返乡创业发展的对策和建议。
[关键词]衡阳市；SWOT分析；农民工；返乡创业；政策评估
2013年，衡阳市政府首次明确提出支持农民工返乡创业，并发布了“关于促进创业就业的若干意见”。2018年9月，国务院发布了“关于推进创新创业优质发展，创建大众创业升级版的意见”；2019年9月，湖南省人民政府发布了“关于促进创新创业优质发展和创建大众创业创新升级版的实施意见”。随后，衡阳市委、市政府也相应出台了一系列扶持措施，落实国家和省级党委、省政府的“创建大众创业创新升级版”政策，引导和帮助中小企业、创新创业团队和创业者了解和享受“大众创业创新升级版”创建政策的红利，已经取得了良好的效果。在湖南省政府层面和衡阳市政府层面都出台了一系列支持农民工返乡创业的优惠政策，这些优惠政策大体概括起来可以分为：创业指导服务政策、创业金融贷款扶持政策、税收减免扶持政策、地方财政直接帮扶政策及土地使用权审批帮扶政策。本文在进行衡阳市农民工返乡创业政策体系优化调查时，主要从以上五个方面对衡阳市已经进行返乡创业的农民工进行问卷调查。[1]
问卷调查根据衡阳市每个县区的经济发展水平状况设定不同的取样地址，衡阳市全域内共发出调查问卷1000份，采取随机取样的方法，在调查问卷中随机抽取400份调查问卷，其中，有效问卷的数量为358份，调查问卷有效率为89.5% [2]
一、衡阳市实施农民工返乡创业政策的SWOT分析
SWOT分析法是由美国旧金山大学的韦里克教授率先提出，这种分析法根据对事物发展过程中的优势（S）、劣势（W）、机会（O）及威胁（T）进行比较，从而为分析者提供一种能够较为直观的分析出某种事物的发展空间的一种战略分析法。本文根据SWOT分析法来研究衡阳市农民工返乡创业政策优化对策和建议。
1.优势
（1）加快返乡创业的进程。近几年来，衡阳市平均每年返乡创业的农民工人数高达3.1万人，每年容纳就业人数达5.7万人次，产业规模和产值都在迅速上升。
（2）创业所涉及的范围不断扩大。农民工返乡的工业领域已从农业、林业、畜牧业、渔业、食品加工、制鞋业等传统集约型产业，扩展到医药、电商、文化旅游等新兴产业。
（3）创业的带动作用突出。农民工返乡的优势主要体现在农民工的经验积累和个体特征上。外出工作期间，农民工不仅有资本、技术等物质积累，而且有非物质收入，如在实践过程中积累的知识、外地抓住机遇的经验和对潜在的风险有深刻的认识以及回家创业的观念。
2.弱势
（1）政策的执行仅仅是一种形式。通过问卷调查，我们可以看到59.7%的人对服务政策不满意，衡阳市政府虽然为衡阳市农民工返乡创业提供了政策扶持，但是具体的办事部门工作人员工作积极性不强，对带农民工的态度较差，使得衡阳市一些支持农民工返乡创业的政策只是停留在纸面上，并没有真正落实到位。在创业培训政策方面，大多数农民工认为政府的培训政策还没有得到实施，一些培训部门仅仅只是为了应付主管部门的工作考核而草草应对，并没有把农民工真正学到技能作为自己的工作本职。他们大多是毫无意义的遵循课文，使得农民工对创业没有很好的理解，实施能力和风险抵抗力是不够的。
（2）政策宣传力度不够。通过问卷调查可以看出，政策的宣传未达到应有的效果，使农民工接收信息“失盲”。在被调查的农民工中，农民工对返乡创业政策一点也不了解和不太了解的，占比85.4%，通过电视电台了解的占比36.7%，通过宣传单了解的占比26.8%。而通过互联网了解的仅占比7.9%，通过亲友告知的占比8.8%。
（3）风险投资短缺且税费负担沉重。据调查问卷显示，56.8%的农民工都面临着返乡创业资金短缺的难题，但是由于商业银行贷款审批条件的限制，很多返乡创业的农民工因为缺乏抵押品和信用担保，不符合贷款条件。因此，对企业家来说，资金问题仍然是一个棘手的问题。调查发现，71.6%的人在创业过程中经历了资本链的断裂。65.5%的人不得不依靠借贷、银行贷款或政府资金开办企业。同时，在调查研究的过程中，也发现农民工返乡创业仍有沉重的税费负担。35.6%的受访者对减税政策感到不满和非常不满，42.7%的受访者对延迟交税表示不满。资本和税费改革将减轻对实施农民工返乡创业政策的阻力。
（4）返乡农民工总体教育水平不高。返乡农民工总体教育水平不高。55.2%的农民工仅受过初中教育，近一半的农民工因为缺乏必要的技能和管理经验而导致了自己创业的失败。所以，有针对性的对返乡创业的农民工进行教育培训是非常正确的选择。对返乡创业的农民工进行技能培训，可以使农民工在创业过程中找到自己的优势，选择正确的行业，适应社会生产力的发展要求，实现创业项目的绿色可持续发展。
（5）政府营造的创业氛围不浓厚。农民工返乡后的农村环境仍然相对保守和闭塞，严重削弱了农民工返乡创业的积极性。衡阳市扶持农民工返乡创业的优惠政策到了乡镇一级便“失去了”消息，由于衡阳市乡镇一级基层政府缺乏宣传，很多返乡创业的农民工甚至不知道衡阳市政府有支持农民工返乡创业的政策，通过调查发展，在衡阳市返乡创业的农民工当中，仅42.8的农民工表示享受过衡阳市关于农民工返乡创业的支持政策，有49.1的农民工则表示不知道衡阳市政府有支持农民工返乡创业的政策或者从没有享受过相关政策。 [3]
3.机会
（1）制订和推行政策的目标是明确的。明确的创业政策能够有力的激发农民工返乡创业的热情，也能够在一定程度上解决部分返乡创业农民工面临的资金技术难题，对衡阳市农民工返乡创业还是具有一定的激励和促进作用。
（2）地方政府是政策制定的主体。地方政府在制定农民工返乡创业的激励政策之时，应当将农民工返乡创业的激励政策与农民工创业培训、财税优惠相结合，积极鼓励引导农民工参加技能培训，通过政策引导来达到农民工技能的提升，即实现了对农民工的政策支持又实现了农民工技能的提升。
（3）政策目标明确。政策的执行和完成程度在很大程度上受政策目标的影响。衡阳创业政策的对象明确界定为返乡创业的农民工。这一政策特点有利于政策对象更好地理解和运用相关政策解决实际问题，也有助于政策执行者实施政策，增强农民工返乡创业的信心和希望，使返乡农民工能够安全、安全地创业。
4.威胁
（1）金融体制改革不到位。在调查中，24.4%的返乡农民工认为政府对小额担保贷款的支持不够，实施效率低。
（2）农民工对政府和政策有偏见。目前，农民作为社会的底层群众和弱势群体，社会关注程度较低，农民工返乡创业服务体系有待完善。
（3）农民工自身的知识水平有限。由于返乡农民工的学习能力差异很大，政府组织的培训活动只能考虑到少数在课堂上具有良好实践技能的人员，缺乏对农民工返乡创业的系统培训。
（4）缺乏培养企业的专业能力。大多数农民工创业是为了生存，科技含量低，创新成分低，容易模仿和模仿，有大量的同行，使得市场竞争激烈，失败的风险很高。[4]
表1 衡阳市农农民工返乡创业发展的组合SWOT分析表
内部 | 优势S:（1）返乡创业进程加快； （2）创业涉及领域拓宽；（3）创业带动作用突出。 | 劣势W:（1）政策实施不到位；（2）政策宣传力度不够；（3）风险投资大，税费负担沉重；（4）返乡农民工总体教育水平不高；（5）政府营造的创业氛围不强。 |
外部 | 机会O:（1）政策制定和出台的目标明确且清晰；（2）政策制定主体多是各级地方政府；（3）政策客体明确。 | 威胁T：（1）金融体制改革不到位；（2）农民工对政府和政策的态度偏颇；（3）农民工自身的知识水平有限；（4）缺乏培养企业的专业能力。 |
二、衡阳市完善农民工返乡创业扶持政策的对策
1.优化服务支持策略。一方面，必须加强农民工创业咨询服务。当前，衡阳市在针对农民工返乡创业的咨询服务还远远不够，很多农民工返乡创业过程中得不到有效的市场信息，针对衡阳市农民工返乡创业过程中信息服务落后的现状，衡阳市应该加速建设创业信息服务咨询平台，及时更新市场需求，为农民工返乡创业提供更为全面及时的市场信息。另一方面，积极引导高校、研究所为返乡创业的农民工提供技术指导，逐步形成产、学、研、政府和金融一体的技术服务体系。[5]
2.优化金融贷款政策。要切实降低农民工返乡创业金融准入市场标准，构建新型农村金融服务机构，为农民工专门打造适应的农村金融专项政策，为农民工返乡创业提供实实在在的金融服务。同时，加快乡镇农村银行的市场改革，完善乡镇农村金融合作社的管理和服务，允许经济实力强的涉农企业开展农民工返乡资金筹集活动，有效促进农民工返乡创业的金融扶持力度，使得农民工返乡创业资金无忧。 [6]
3.优化税收优惠政策。目前，农民工回国创业的特惠税收政策仍存在许多不足之处。如果农民工造成沉重的工业税收负担和低收入，农民工可以选择返回城市回去工作。因此，有必要继续加强对归国、兴办企业的农民工的税收援助能力建设，使归国创业的农民工享有与其他群体同等的优惠待遇；下岗职工、低收入群体和自然人残疾人兴办企业，按照国家有关规定给予优惠政策；在农业创业、农业加工和新技术等方面给予优惠的税收支持。到期不能缴税，按规定延长纳税期限，提高营业税的起点，对经营效率差的企业免除有关税款。通过上述途径，可以有效地促进农民工归乡创业政策的良好运行。[7]
4.加强基础设施建设，促进农村环境的改善。必须为农民工创立平台，加强创业园区的建设，募集投资，改善引进资金的条件，降低农民工回乡创业的成本。同时，必须利用公共财政和社会资金，加强水力发电、道路、交通等基础设施，同时振兴农村土地，统一规划城市建设，构建与城市和谐的适当的商业贸易相互作用模式。这是在农村实现资源共享，为土地集约利用和大规模化经营奠定了良好的基础。
5.加大财政扶持力度。大力加强对农民工返乡创业的财政支持力度，积极整合社会资源，加大县一级的财政支持强度，为农民工创业培训提供充足的资金，对返乡创业的农民工所创立的有新意的项目提供一定的资金奖励。降低农民工返乡创业的贷款保证金比例，增加对农民工返乡创业的政策补贴。同时，乡镇一级财政所要深入返乡创业农民工群体中去，真正了解他们所面临的困难，对症下药。
6.提高政府机构的执行力。应该明确划分各级政府部门的职责和权利范围，加强对组织的领导，加强责任与义务的协调，同时强调各部门的责任。落实负责人和广大工作人员的工作模式，切实加强政府有关部门的工作，切实做好协调调度工作，为农民工返乡创业建立专门的帮扶机构，专门解决农民工返乡创业过程中所遇到的问题。大力建设乡镇网络信息服务体系，为农民工在返乡创业过程中所遇到的问题提供便利的咨询渠道，同时，强化落实制度，真真切切的解决实践过程中所遇到的难题。
7.加强对返乡农民工创业技能的培训。可以成立专门的农民工返乡创业技能培训帮扶中心，专门解决农民工返乡创业过程中所遇到的技术障碍，同时，加大与科研院校和大专院校的合作，鼓励青年专家和技术人员上门进行农业特色技术的讲解，举办多种形式的科学技术交流大会，邀请技术专家现场指导，真正提高返乡创业农民工的技能难题。
参考文献
[1]窦晶晶.农民工返乡创业政策实施完善研究[D].电子科技大学硕士学位论文,2018
[2]徐繁.江西省政府扶持农民工返乡创业政策绩效评价研究[D].东华理工大学硕士论文,2013
[3]魏钰烨.新形势下农民工返乡创业支持体系的构建研究——基于海南省的实证分析[J].中国商论,2016.03(a):181-184
[4]彭文武,曹巍.乡村振兴战略背景下衡阳市农民工职业培训研究[J].经济研究导刊,2020.01:22-23
[5]赵亚彬.关于国家推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版着力点的思考[J].黑河学刊,2019.03:24-25
[6]许小贞.乡村振兴视阈下新生代农民工返乡创业问题及对策研究[J].理论观察,2019.05:77-81
[7]李新.基于政府视角的农民工返乡创业政策建议[J].企业改革与管理,2018.01:203-206
Copyright © 2017 衡阳市社会科学界联合会 All Rights Reserved.
邮编：421001 湘ICP备17012285号-1